Империя и местное самоуправление. Идеология реформ в русском Туркестане в конце XIX начале XX веков История

С. Н. Абашин

В последнее время опыт политики XIX — начала XX вв. в государственном строительстве на огромном пространстве Европы и Азии стал привлекать к себе всё более пристальное внимание. Углубление межнациональных и межрегиональных противоречий, проявлениями которых в начале 1990-х гг. стали распад СССР, трудности и зигзаги федеративного развития России, ярко обозначившиеся в событиях по поводу Чечни, а также аналогичные проблемы в других странах СНГ, — всё это заставляет по-новому осмыслить наследие предшествующих эпох по решению «национального вопроса», увидеть в нём возможные примеры для подражания.

Современные российские историки отказались от однозначных оценок советского времени, когда Российская империя рисовалась как «тюрьма народов», а её политика — как процесс национального закабаления и русификации. На смену этим идеологически ангажированным утверждениям пришли новые подходы, в которых акцент переместился с отрицательных на положительные моменты в имперском историческом опыте. Причём в ряде случаев новые интерпретации имперской истории оказались прямой противоположностью старым интерпретациям. Так, ещё совсем недавно не подлежащим сомнению считался тезис о том, что политика русских властей в Средней Азии была направлена на разрушение традиций, традиционных институтов. А уже сегодня историк-востоковед А.И.Яковлев, анализируя реформы в Туркестанском крае в конце XIX — начале XX вв., приходит к выводу, что «…Царское правительство проводило в Туркестане достаточно гибкую политику. Она основывалась прежде всего на уважении к традиционным основам жизни населения, на сохранении при проведении ряда реформ традиционных политических и социальных структур…»‘ . К сожалению, как мне представлется, одна крайность сменилась другой.

В действительности российская власть, я имею в виду власть одновременно административную и идеологическую, имела всегда двойственное отношение к вопросу о способе и характере учёта местных социальных и культурных особенностей в реформировании колоний. Например, генералгубернатор Оренбургского края, в состав которого в 1865-1867 гг. входила Туркестанская область (до образования отдельного Туркестанского генералгубернаторства), Н.Крыжановский полагал, что «…пора перестать потворствовать нравам, языкам и обычаям наших слабых соседей (…). В Средней Азии мы должны быть одни господами, чтобы через наши руки могли со временем проникнуть туда цивилизация и улучшение жизни тех несчастных париев рода человеческого…» 2. Противоположную точку зрения отстаивал академик А.Ф.Миддендорф. Учёный, имея в виду жителей Средней Азии, писал: «…Наши сотоварищи по подданству могут быть приведены к цели — достижению высшего совершенства развития — лишь тогда, когда будет обращено должное внимание на каждую историческую, т.е. порождённую естественную необходимостью, особенность…» 3. Постановка обеих целей и дискуссия между их сторонниками являлась коренным качеством и свойством имперского сознания. Именно в таком споре и даже конфликте, постоянно воспроизводившем напряжение между разными точками зрения, рождался тот политический и административный процесс, который назывался реформами в колониях.

В этой дискуссии проявились не только противоречия между разными идеологиями, но и общие, объединяющие их черты, благодаря которым диалог только и мог состояться. Одна их них — особое осознание социального и культурного времени и пространства. В имперском сознании время разделилось на прошлое варварства и будущее цивилизации, а история превратилась в неизбежное и необходимое движение от варварства к цивилизации, которое называется «прогрессом». Пространство также разделилось на прошлое и будущее: эволюционная схема как бы распределилась в современности, образуя территории с варварством и цивилизацией. Империя, выполняющая цивилизаторские функции и несущая «прогресс» в колониях, олицетворяла собой не только идею территориальной экспансии, но и идею движения от прошлого к будущему.

В данной статье я подробнее остановлюсь на одном интересующем меня сюжете — самоуправлении, на примере которого попытаюсь показать, как противоречиво развивались представления русской имперской администрации о роли «традиций» в реформах среднеазиатского общества на рубеже XIX-XX вв 4.

* * *
С проблемой самоуправления русские власти столкнулись на самых ранних этапах установления контроля в Средней Азии. Почти сразу главным стал вопрос о том, по какому принципу должно строиться это самоуправление: должны ли туземные чиновники назначаться сверху — русскими администраторами, либо выбираться самим населением. Уже на ранних этапах завоевания региона по этому поводу развернулась дискуссия.

В датируемой 1865 г. переписке с военным министром генералгубернатор Оренбургского края, куда первоначально входила Туркестанская область, Н.Крыжановский был против введения выборной системы. По его мнению, лучшим вариантом была бы единоличная власть на завоёванных территориях, к которой туземцы привыкли, тогда как выборы могли бы привести к образованию среди туземцев партий, что для управления краем было бы нежелательным 5 . В ответ на утверждение военного министра, что в Ташкенте уже существует муниципалитет, оренбургский генерал-губернатор писал, что «…Вся эта администрация, действительно несколько похожая по наружности на муниципалитет, составляет в сущности пародию на муниципальное правление (…) аксакалы [белобородый, старейшина — С.А.] (…) — суть просто чиновники правительства…» 6 и «…Если бы теперь же навязать жителям Ташкента муниципальное правление, то пришлось бы начать с изобретения такового…» 7.

Впрочем, помимо соображений общего характера в вопросе о самоуправлении значение имели технические, финансовые и даже просто субъективные факторы. Например, военный губернатор Туркестанской области М.А.Черняев придерживался иной точки зрения, нежели его непосредственный начальник: «…Что касается до самоуправления, то оно de facto существовало с самого занятия (…) очевидно, что в городе с 200 т. населения (…) нельзя было бы сохранить порядок, если бы не было самоуправления, иначе я должен бы был весь отряд, до последнего солдата, посадить на должности…» 8 . Черняев даже издал распоряжение с предоставлением туземцам права самим избирать себе аксакалов, что Крыжановский посчитал самоуправством своего подчинённого. Таким образом, уже на самом начальном этапе завоевания Средней Азии обнаружилось довольно существенное расхождение в понимании, какой является «традиция» местного населения и чего оно само желает. Замечу также, что центральная власть в лице военного министра выступала с более «либеральных» позиций, чем местные чиновники.

Для разрешения подобных противоречий в том же 1865 г. была образована так называемая Степная комиссия, которая должна была выработать принципы управления завоёванными регионами Средней Азии. В основе этих принципов лежала система власти, названная «военно-народным управлением», которая уже была отработана русской властью в других регионах империи, в частности, на Кавказе. «Военно-народное управление» подразумевало, что высший административный уровень будет принадлежать русским чиновникам, подчиняющимся военному министерству, тогда как низшие уровни — туземцам на основании выборного начала. Степная комиссия постановила, что одним из оснований является «…Предоставление внутреннего управления туземным населением выборным из среды его, по всем делам, не имеющим политического характера…» 9. Этот постулат был утверждён высшей российской властью в качестве одного из основополагающих для всех дальнейших административных реформ управления в Туркестане.

Введение выборного самоуправления для туземцев власть пыталась обосновать целым рядом аргументов, в том числе ссылками на «традиции» среднеазиатского населения. В «Объяснительной записке» Степной комиссии утверждалось, что выборы — неотъемлемая черта среднеазиатского общества, правда, задавленная тираническим правлением ханов и беков, В записке говорилось, что в прошлом у оседлого населения Средней Азии представители самоуправления выбирались народом и утверждались местным правителем, при этом выборные аксакалы не имели точных сроков исполнения службы, а поэтому этот порядок «…не может быть истинным выражением мнения известной части населения…» 10 . В такой ситуации русская власть ставила своей задачей в первую очередь подорвать влияние прежней политической элиты и освободить народ от прежних пут тирании. Отсюда следовал вывод о необходимости «…с самого начала принять меры к устранению некоторых вредных для наших целей и интересов туземных порядков, и к установлению других более для нас выгодных, как например: (…) к установлению выборного начала…» » .

В 1867 г. Степная комиссия предложила проект, в котором обозначенные выше принципы приобрели вид законодательной процедуры. Проект 1867 г. предложил сделать самоуправление у оседлых туземцев одноуровневым, т.е. его структура должна была состоять из одного уровня власти — аксакальства, которое соответствовало сельским обществам внутренней империи. Во главе его стоял аксакал с распорядительными и полицейскими функциями, которого на сельском сходе избирали выборные от народа — десятники или пятидесятники, представители от каждых десяти или пятидесяти домохозяйств. Аксакал избирался на 3 года, а военный губернатор области его утверждал. Кроме того, на тех же собраниях десятников или пятидесятников должны были избираться на 3 года хозяйственные общественные управления из 3-5 человек, на которые возлагалась обязанность раскладывать и взимать подати.

После образования в 1867 г. Туркестанского генерал-губернаторства проект Степной комиссии был введён в действие на временной основе с предоставлением права генерал-губернатору вносить изменения сообразно обстановке, основываясь на главных постулатах, изложенных в том же проекте. Такая свобода для принятия решения, предоставленная главе администрации Туркестана, привела к обострению отношений между двумя основными центрами принятия решений по вопросам, касающимся путей реформирования среднеазиатского общества. Одним из них были, как я уже отмечал, центральные органы управления империей, другим — администрация Туркестанского края.

В начале 1870-х гг. первый туркестанский генерал-губернатор К.П. фон Кауфман активно разрабатывал новый вариант проекта управления, который имел довольно серьёзные отличия от предложений Степной комиссии. Опыт административных реформ самого Кауфмана привёл его к мысли об ужесточении русского контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Особое внимание обратил Кауфман на деятельность введённых временным положением 1867 г. хозяйственных общественных управлений, выполнявших экономические и фискальные функции. Определив их как «земско-хозяйственные местные органы» и «правительственные учреждения» одновременно, Кауфман сделал вывод, что в первом качестве они «…не могли бы ни уничтожить, ни заменить с пользою для самого дела тех обычных советов и сходов, которыми решаются общинно-хозяйственные дела населения, которых состав и деятельность к тому же никогда, даже в лучшие времена ханского владычества, не могли быть регулируемы властию правительственною, ограничивавшею свою опеку над общинами кругом только тех интересов, которым удовлетворить не могли уже силы и средства единичных обществ и которые одинаково касались нескольких или многих общественных групп…» 12 Кроме того, Кауфман не видел смысла в этих коллегиях и с точки зрения государственной, т.е. сбора податей, так как в этой сфере хозяйственные общественные управления не отличались большей эффективностью. Туркестанский генерал-губернатор вначале предложил учреждать эти управления не в каждом аксакальстве, а «…для целых более или менее обширных групп селений, связанных общими хозяйственными условиями в земледелии и по орошению, придав им выборный и коллегиальный характер…» 13 . Но после нескольких лет действия таких управлений в ряде уездов Кауфман пришёл к выводу, что их нужно упразднить, заменив «…более правильно организованными русскими учреждениями…»14 В 1877 г. Кауфман ликвидировал хозяйственные общественные управления, а их функции передал уездным и областным органам.

Постепенно выяснялись и другие недостатки разработанной Степной комиссией схемы самоуправления. По мере расширения границ Туркестанского края численность аксакальств, находящихся в подчинении русской власти, увеличивалась, а оперативное управление ими усложнялось. Кауфман решил повсеместно ввести, наряду с аксакальством или сельским обществом, новый уровень управления — оседлую волость, которой в регионе до прихода русских никогда не было. Именно такая двухуровневая структура была отработана во внутренней империи и была привычна для русских чиновников. Согласно новым правилам, волостной управитель избирался на волостном съезде, в котором участвовали пятидесятники, и выполнял административные и полицейские функции. Кроме того, волостному управителю была передана функция сбора налогов.

При обсуждении нововведений Кауфмана в 1874 г. в комиссии Непокойчитского, созданной в военном министерстве, те перемены, которые предлагалось произвести в системе самоуправления, получили полную поддержку. Члены комиссии высказались в том духе, что «…наиболее удобная и для администрации и для народа двухстепенная система полицейской и общественной организации, приближающаяся к системе управления крестьянского…» ‘5 Однако комиссия Непокойчитского предложила б<мгее демократический вариант формирования органов туземного самоупр иления: предлагалось участие в сельских сходах не выборных, а всех домовладельцев, поскольку «…названным сходам предоставляется право решать дела, затрагивающие интересы целого общества…» |6 Соответственно вводились нормы: присутствие не менее половины домохозяйств, решение большинством голосов. Наиболее важные дела (удаление членов, передел общинной земли, установление сборов и т.д.) было предложено решать квалифицированным большинством. Второй уровень самоуправления — волость — предполагалось основывать на институте волостного съезда, который должен был действовать при участии 2/3 выборных от каждых 50 домохозяйетв, решения должны были приниматься простым большинством и приводиться в исполнение без разрешения начальства. На этом же волостном съезде должен был избираться волостной управитель.

Члены комиссии Непокойчитского понимали, что такой демократизм имеет свои недостатки, обусловленные негативным влиянием прежнего тиранического правления. В своей «Пояснительной записке» они писали: «…к сожалению, недостаточно-воспитанное прежнею жизнию для правильного усвоения данного ему русской властью выборного права, после вековой подчинённости старым патриархальным формам деспотического произвола наследственной родовой и служебной аристократии, население не вдруг и не везде пока оценивает благодетельное значение выборного начала, как это доказал опыт шестилетнего управления и двухкратные в течение этого времени выборы должностных лиц, между которыми оказывались нередко люди или вредные в административных видах по своему направлению, или слабые и бездарные, не имеющие никакого значения в народном мнении и неспособные к исправному и деятельному исполнению служебных обязанностей…» 17. Чтобы как-то компенсировать эти недостатки, комиссия Непокойчитского предложила ввести некоторые ограничения на выборное право, в частности, возможность волостного съезда лишь предлагать 3 кандидатов на должность волостного управителя и право уездного начальника или военного губернатора назначать из них волостного, а в случае нежелательности всех трёх — право русских чиновников вовсе отменять результаты выборов.

В 1870-е гг. проекты Кауфмана не были утверждены, поэтому формально продолжало действовать временное положение Степной комиссии, а фактически же система управления выстраивалась по указаниям генералгубернатора. Вместе с тем, по мере того, как дело шло к окончательной выработке Положения об управлении Туркестанского края, своего рода местной «конституции», споры по различным вопросам усиливались. Постепенно расхождение между взглядами на местное самоуправление между администрацией Туркестанского края и центральными органами власти увеличивалось. Если первые всячески ратовали за централизацию и усиление русской власти, то вторые,  наоборот, были за более демократический вариант управления. При этом администрация ссылалась на обычаи туземцев, их неспособность быстро освоить цивилизацию, тогда как Центр говорил о необходимости действия общих законов для всех жителей империи и о благе прогресса для новых её подданных.

Представители Центра выражали уверенность, что выборы — это не просто более эффективная модель управления, но и такая модель, в которой жители Средней Азии были сами заинтересованы. Так, при обсуждении вопросов самоуправления генерал-губернатор предлагал внести примечание о своём праве в исключительных случаях назначать волостного управителя своей властью, на что военный министр возражал: «…население легко может увидеть в этом желание подорвать выборное начало, которым оно дорожит…» 18. Академик Миддендорф, который в 1878 г. специально приезжал в Туркестан по приглашению Кауфмана для формирования научной точки зрения на преобразования в крае, также отмечал, что русская власть пытается создать когорту «чиновников на казённом содержании и по назначению» 19. По его мнению, наибольшее «счастливое состояние» достигается там, где государство не вмешивается во внутренние распорядки местных общин и предоставляет им «самоуправление на широких республиканских началах»20.

Похожее разделение на «либералов» и «консерваторов» имело место и на более низких уровнях вертикали власти в самом Туркестанском крае. В разных частях края выборное начало вводилось в разное время, по мере завоевания, и с разной скоростью. Например, в Ферганской области, образованной в 1876 г., выборное начало было введено лишь в 1879 г., до этого все туземные чиновники назначались русской властью 21 . Местная русская власть встретила новые правила без удовольствия и пыталась под разными предлогами избегать выборов, либо активно вмешиваться в ход этих выборов. В октябре 1880 г. военному губернатору области даже пришлось издать распоряжение о воспрещении назначения волостных без выборов.

Впрочем, в начале 1880-х гг. общее настроение русских чиновников заключалось всё-таки в том, чтобы сохранить выборную систему в Туркестанском крае. 29 февраля 1880 г. генерал-губернатор разослал циркуляр, в котором запрашивал мнение губернаторов областей о мерах к устранению «неправильностей» при выборах, а те в свою очередь запросили по этому вопросу уездных начальников 22 . Большинство пришли к заключению, что административными мерами и запретом выборов искоренить эти недостатки невозможно. При этом большинство местных чиновников выступали за более жёсткий контроль русской власти за выборами и право вмешиваться в них в случае необходимости. В 1881 г. генерал-губернатор разрешил назначать волостных там, где появились шайки и выборные волостные бездействуют. После этого практика назначения, в частности, в Ферганской области, опять стала расширяться 23 . Русские администраторы часто пользовались своим правом увольнять туземных чиновников за нерадивость: за 1880-82 гг. в Ферганской области, например, было уволено 45 волостных управителей из 98 за те или иные недостатки24 .

В 1882-83 гг. по приглашению нового генерал-губернатора М.А.Черняева в Туркестанском крае была проведена ревизия, которой руководил Ф.Гирс, бывший член Степной комиссии. Он также отметил очевидные недостатки выборной системы при формировании местного самоуправления: «…Обыкновенное явление при выборах: борьба партий, желающих провести своих кандидатов (…). Каждая сторона, для устранения противника, не стесняется в выборе средств, прибегая к жалобам, доносам, большею частью ложным, а главным образом, к подкупам избирателей. При выборах иногда дело доходит даже до беспорядков…» 25 . Вместе с тем Ф.Гирс был против отмены выборного начала 26 . Он сформулировал ряд доводов в пользу такой позиции. Первый — русские чиновники всё ещё плохо знают туземцев и в случае неудачного назначения население будет винить русскую власть. Второй — если начальник растратил собранные налоги, то возмещение нельзя было потребовать с населения, которое этого начальника не выбирало. И наконец последний и важный аргумент — население дорожит выборным правом, поэтому нет оснований лишать их этого права, которое к тому же закреплено за ними российскими законами. Гире предложил дополнительные меры к уменьшению негативных следствий выборов 27 . Среди них: возможность выбирать трёх кандидатов на должность волостного управителя с правом местного губернатора утверждать одного из них; передача права сбора налогов от волостного управителя к сельским старшинам; рассмотрение случаев подкупа избирателей в русском суде и, наконец, законодательное запрещение пятидесятникам (выборным) иметь полицейские функции и выступать в роли подручных волостных управителей. Что касается сельского старшины, то Гире предлагал выбирать его десятниками, полагая, что решение о выборе всё равно принимается собранием влиятельных домохозяев.

В 1884 г. была создана комиссия под руководством Н.П.Игнатьева, которая должна была на основе материалов туркестанской администрации от 1881 г. и материалах ревизии Ф.Гирса выработать окончательный проект Положения об управлении Туркестанского края. В объяснениях комиссии говорилось, что поскольку Туркестан умиротворён и поскольку только «вступив на путь гражданственности и закона» среднеазиатская окраина «перестанет быть бременем для государства», то организация управления должна быть основана «на более широком применении к нему общих законов» империи 28 Комиссия большинством голосов предлагала убрать название «военно-народное управление» и считать, что край управляется на основании общего губернского и уездного учреждения, а на уровне уезда передать управление гражданским чиновникам 29 Члены комиссии Игнатьева полагали, что «…Постановление это, даровавшее народу столь широкое право самоуправления, повело к весьма важным последствиям и даже к некоторому перевороту во внутреннем быте населения. До русского владычества, заведование общественными делами через выборных было весьма мало известно кочевому и оседлому туземному населению края…» 30 По их мнению, предоставление выборного права повысило значения русской власти в глазах местного населения и «…обеспечивало спокойное состояние этого населения, приобретало преданность большинства русскому Правительству…» 31

В объяснениях комиссии Игнатьева было указано, тем не менее, что выборная система имеет существенные недостатки. Однако члены комиссии высказались за сохранение выборной системы, повторив те доводы, которые выдвигал Гире32.

Комиссия Н.П.Игнатьева признала правильным ввести некоторые меры, ограничивающие недостатки выборов. Так, в качестве меры против подкупа было решено, что волостной съезд избирает 4 кандидатов на должность волостного управителя, а утверждает его военный губернатор, он же может в любой момент устранить избранного волостного управителя 33 . Срок службы на должностях комиссия предложила увеличить до 5 лет, чтобы выборы и связанные с этим негативные явления повторялись реже 34 . Жалованье туземным должностным лицам, во избежание злоупотреблений, должно было собираться по раскладке с податями и сдаваться в уездные казначейства, откуда оно под контролем сверху возвращалось на уплату должностных окладов33.

Не дожидаясь официального утверждения Положения об управлении Туркестанского края, назначенный в 1884 г. новый генерал-губернатор фон Розенбах ввёл в действие некоторые предложения комиссии Игнатьева. Среди них правило о выборе 4 кандидатов на должность волостного с последующим утверждением одного из них военным губернатором, а также пятилетний срок для исполнения полномочий волостным36.

Однако Государственный совет, на утверждение которого было отдано Положение, не поддержал многие поправки комиссии Игнатьева и сохранил те процедуры, которые были разработаны ещё Степной комиссией. При этом члены Госсовета считали, что местное самоуправление должно обеспечить каждому из членов общества наиболее широкое участие в самоуправлении, а также должно сблизить строй туземной сельской единицы с таковым же в центре империи37. Правда, предложение перейти от военного к гражданскому правлению в крае поддержки не получило. В целом же в споре между более «либеральным» Центром и «консервативной» администрацией Туркестанского края верх одержала позиция первых, несмотря на компромиссный во многом характер их решений.

Принятое 12 июня 1886 г. и введённое в действие с 1 января 1887 г. Положение об управлении Туркестанского края оформило систему местного самоуправления 38 . Оно постулировало, что «Преимущества, присвоенные другим состояниям Российской Империи, приобретаются туземцами на основании общих законов». В плане структуры местного самоуправления было решено перейти к общероссийской двухуровневой системе: «Оседлое туземное население в каждом уезде разделяется на волости, а волости — на сельские общества (аксакальства)» 39 . Сельское общество должно было составляться из одного или нескольких мелких, ближайших друг к другу, селений, имевших общие хозяйственные выгоды по пользованию землёй и оросительными каналами. Волости образовывались из нескольких смежных сельских обществ, общая численность населения которых составляла от 1 до 2 тыс. дворов.

По Положению, волостью управлял волостной управитель (в народе волостного его стали звать «мингбаши», т.е. начальник тысячи, тысяцкий). На эту должность мог быть избран любой туземец старше 25 лет, за исключением подвергшихся наказанию за преступления, а также состоящие под следствием и судом за эти преступления. Волостной управитель должен был: приводить в исполнение судебные решения и правительственные распоряжения, следить за прибылью и убылью населения, наблюдать за Своевременным поступлением всех сборов и исполнением всех повинностей и т.д. Срок исполнения полномочий этого должностного лица остался минимальным — 3 года.

Волостного управителя должны были избирать на волостном съезде, который формировался из числа выборных, «по одному От каждых пятидесяти домохозяев» (в народе выборных называли «элликбаши», т.е. пятидесятник). Предложение о том, что волостной съезд выбирает лишь кандидатов на должность волостного управителя, в Положение 1886 г. не вошло. Был разработан, на первый взгляд, более демократический порядок, согласно которому на волостном съезде выбирается волостной управитель и его заместитель, после чего их утверждает военный губернатор области по представлению уездного начальника. Однако при этом была введена норма, по которой военный губернатор мог не утвердить избранного волостного и назначить новые выборы, либо даже назначить волостного по своему усмотрению. Волостной съезд имел в ведении также: избрание народных судей, назначение и раскладку общественных сборов и повинностей, относящихся до нескольких сельских обществ и т.д. Особо отмечалось, что на съезде волостных избирателей должен присутствовать уездный начальник или лицо, его заменяющее, но он не должен был вмешиваться в ход выборов.

Сельским обществом управлял сельский старшина (аксакал). Сельский старшина должен был избираться на сельском сходе в присутствии волостного управителя, который не имел права вмешиваться в ход выборов. Для того, чтобы решения сельского схода были действительны, необходимо было присутствие более половины домохозяев и простое большинство голосовавших. Сельского старшину утверждал уездный начальник и у него не было права отменить решение сельского схода. Сельский старшина должен был, помимо многих административных и полицейских обязанностей, собирать с населения подати и повинности, выдавать квитанции в получении денег и предоставлять собранные суммы в казначейство. Сельские сходы могли решать все внутренние проблемы жизни селения, в том числе раскладывать подать по дворам, назначать разного рода местные сборы, решать вопрос о выделении отдельных домохозяйств в самостоятельную податную единицу и т.д.

Волостной управитель и сельский старшина должны были получать за свою работу жалованье: первый — от 300 до 500 рублей, второй — не более 200 рублей в год. Жалованье выбранным лицам собиралось по общественной раскладке вместе с податями и сдавалось в уездное казначейство, которое уже в свою очередь выдавало его должностным лицам. Волостным и сельским старшинам «присваиваются особые знаки, для ношения при отправлении ими служебных обязанностей» и «выдаются печати по должности для прикладывания, независимо подписи, если они грамотны, к исходящим от них бумагам». В случае каких-либо нарушений своих обязанностей туземные должностные лица могли быть подвергнуты наказанию: волостного мог удалить с должности военный губернатор или уездный начальник (временно), а сельского старшину — уездный начальник. Кроме того, уездный начальник и участковый пристав могли налагать на них взыскания и даже  арест. С другой стороны, «За усердную службу, а также за знание русского языка, должностные лица общественного управления туземцев могут быть награждаемы, по усмотрению Генерал-Губернатора, почётными халатами или денежными выдачами».

Таким образом, принятая система самоуправления в Туркестане оказалась гораздо более демократичной, чем это желали русские чиновники, которые служили в крае. При том, что были сохранены основные инструменты влияния русской власти на органы местного самоуправления (поощрения, наказания, право отменять выборы и назначать должностных лиц, минуя выборы, и пр.), эта система была встречена низшей администрацией неоднозначно. Многие прежние чиновники, которые служили в Туркестанском крае при Кауфмане, были недовольны Положением 1886 г. Они считали, что этот закон насаждает в Средней Азии европейские или российские правила, тогда как местная жизнь требует более сильной власти40.

Как показала дальнейшая история, Положение об управлении Туркестанского края 1886 г., узаконившее достаточно демократический вариант системы самоуправления, не стало «последней точкой» в споре «либералов» и «консерваторов», Очень скоро стало ясно, что реальная практика действия этой системы была далека от «либерального» проекта. Так, в 1898 г. в Андижанском уезде произошло восстание туземцев под руководством Дукчиишана, Как выяснило расследование этого чрезвычайного события, местные туземные власти, на которые возлагались большие надежды по умиротворению, оказались совершенно неготовыми к поддержанию порядка 41 . Более того, многие избранные народом должностные лица помогали восставшим. Это происшествие заставило серьёзно пересмотреть порядок формирования местной власти. В Ферганской области выборы волостных управителей и сельских старшин были отменены и заменены процедурой назначения. Правда, власти не решились отказаться от идеи выборов и через несколько лет выборная система в Фергане была восстановлена.

В начале XX в., после ряда изменений в административном устройстве Туркестанского генерал-губернаторства, под формальным предлогом унифицировать все имеющиеся законы была предпринята попытка пересмотреть основные позиции законодательства 1886 г. В 1903 г. в Ташкенте была создана комиссия для обсуждения нового варианта Положения об управлении Туркестанского края 42 В этой комиссии практика выборов вновь была подвергнута серьёзной критике. Представители администрации Ферганской области, например, писали в своём отчёте: «…задолго до начала выборов, а также спустя значительное время по окончании их, всё население (…) приходило в возбуждённое состояние, нормальное течение жизни нарушалось, сельско-хозяйственные и другие работы в кишлаках приостанавливались, а уездная и областная администрации забрасывались массой просьб самого кляузного характера, главным же образом, о подкупе избирателей…» 43 Вывод был однозначен: «…не имеется решительно никаких оснований стремиться к удержанию на будущее время выборной системы…» 44 Схожую позицию заняли представители администрации Сыр-дарьинекой области, которые писали: «…выборное начало совершенно не удовлетворяет задачам русского управления краем. Практика долгих лет существования в крае выборной системы доказала с несомненностью, что система (…) вносит ив порядок управления туземным населением, и в самую жизнь туземцев только одно зло. Туземное население Туркестанского края стоит пока на очень невысокой степени умственного развития и слишком ещё молодо, невежественно для того, чтобы понять и оценить те выгоды, которые даёт ему право самому избирать для себя администрацию и суд. Общество не умеет пользоваться предоставленным ему законом правом (…). Пользуются же им отдельные личности и партии…» 45 Под влиянием этих настроений комиссия в 1903 г. предложила в своём проекте Положения отменить выборное начало для сельских старшин и волостных начальников46.

В 1903 г. обсуждались и другие, более частные, вопросы местного самоуправления. Так, комиссия предлагала освободить от обязанности собирать налоги сельского старшину, оставив за ним лишь полицейские функции, и ввести особую выборную должность сборщика податей 47.

Предложения комиссии 1903 г. были весьма радикальными. Однако в тот момент разрыв между тем, как развивались настроения администрации   в Туркестане, и тем, что происходило в России, оказался наиболее глубоким. Тогда как местная русская власть фактически предлагала свернуть всю демократическую процедуру правления и вместо «военно-народного управления» создать нечто вроде военного режима, во внутренней империи после манифеста о даровании свобод от 1905 г, происходила широкомасштабная «либерализация» общества. Более того, в 1905-1907 гг. жителям окраин, включая Среднюю Азию, было даже предоставлено право участия в формировании Государственной думы. В этой ситуации предложения комиссии 1903 г. относительно реформы системы самоуправления остались лишь на бумаге.

Впрочем, после 1907 г. в Центре начался новый период доминирования консервативных взглядов и критика состояния власти в Туркестане возобновилась. В 1908-1909 гг. была проведена ревизия Туркестанского края под руководством К.К.Палена. Представляя интересы центральных органов власти, Пален, тем не менее, в вопросе о системе самоуправления поддержал мнение Туркестанской администрации. Весь пафос его выводов был направлен против тех доводов, которые ещё в начале 1880-х гг. были сформулированы ревизией Ф.Гирса и комиссией Игнатьева в поддержку выборной системы.

Пален, попытался выдвинуть аргументы против выборной системы, исходя из «традиций» туземцев и их общественного мнения. Они должны были разбить популярный тезис о том, что народ поддерживает выборы и дорожит им». По мнению Палена, все местные общественные дела в прошлом, до завоевания Средней Азии, решались исключительно влиятельными членами общества, собранием заинтересованных домохозяев. Именно поэтому право выбирать должностных лиц, введённое русскими, оказалось неработающим: «…Изучив, по возможности подробно, обычаи, воззрения и особенности главных народностей Туркестана (…), я не мог не прийти к убеждению, что это право не соответствует бытовым условиям (…) оседлого туземного населения. В этом отношении следует отметить, что допущение всех (…) дворохозяев к выборам до сих пор остаётсяв глазах населения непонятным…)! На практике ясно определилось, что население сознательного и самостоятельного участия в выборах не принимает, а отдельные избиратели являются только пешками в руках немногих влиятельных лиц. Такое явление объясняется (…) тем, что народные массы не достигли той гражданской зрелости, при которой только и возможно сознательное отношение к общественному делу (…). Все эти особенности обусловливают, что выборы  должностных лиц туземного населения Туркестана, в качестве единственного способа добиться власти и богатства, носят совершенно иной характер, чем у сельских обывателей внутренней России, где в большинстве случаев они являются лишь выполнением тягостной нередко повинности…»48

Далее Пален попытался доказать, что выборная система в Туркестане сдерживает прогресс среднеазиатского общества. Это он противопоставил тезису о том, что выборы поднимают гражданский уровень населения и являются средством проникновения цивилизации в отсталый регион. Пален в своём отчёте не просто констатировал недостатки выборной системы самоуправления, но и подводил к мысли, что она в действительности парализует нормальную деятельность органов власти: туземная администрация фактически приостанавливает исполнение своих прямых обязанностей; разделы сельских обществ и волостей и даже фиктивные перечисления жителей из одной волости в другую с целью обеспечить победу на выборах той или иной партии вносят путаницу в землепользование, вызывают поземельные споры; появление на выборных должностях послушных ставленников партий приводит к тому, что туземцы больше боятся партийных вожаков, чем представителей русской администрации и т.д. Из этого Пален делал вывод, что попытка привить туземцам принципы российского общественного самоуправления оказалась неудачною и не привела к изменению на русский лад местного общественного строя, а поэтому «…на действующей системе сельского управления в Туркестане нельзя строить какой бы то ни было реформы по тем же причинам, по которым на плохом фундаменте нельзя выстроить хорошего и крепкого здания. Непригодный для проведения правительственных преобразований сельский строй имеет ещё и ту отрицательную сторону, что он задерживает экономический и политический рост местного населения…»49

Судить о том, как развивалась бы туркестанская политика российской власти, не произойди крах империи, сегодня очень трудно. Возможно, выводы Палена смогли бы снять те противоречия, которые на протяжении многих десятилетий существовали между взглядами туркестанской администрации и центрального правительства. Возможен, впрочем, был и другой, более вероятный, вариант, при котором соображения Палена и предложения туркестанской администрации не оказали бы никакого влияния на практическую политику, а центральное правительство опять действовало по принципу: лучше оставить всё как было, чем предпринимать какие-то резкие шаги. В любом случае суровая критика в начале XX в. выборной системы самоуправления в Туркестане показала, что политический ресурс той модели управления в колониях, которая была избрана русской властью в середине XIX в., был исчерпан.

После империи (вместо заключения)

В 1917 г. Российская империя исчезла. Канули в лету те политики и идеологии, которые, борясь друг с другом, определяли характер и направление развития большой евроазиатской страны. Однако означает ли это, что опыт империи превратился в мёртвый груз истории, бесполезный для постимперской эпохи?

В начале XX в. обоснование преобразований в колониях с точки зрения «прогрессивной», цивилизаторской функции империи уже не выглядело достаточно убедительным как в глазах колонизируемых, так и колонизаторов. Можно сказать, что реформы в Средней Азии потеряли свою легитимность, т.е. какой бы то ни было смысл и общественную поддержку. Для начала новых реформ нужна была новая идеология, которая должна была неизбежно провозгласить отрицание империи, завершение предыдущего цикла развития и возникновение иного смысла у происходящих изменений.

Парадокс, правда, заключается в том, что такая новая идеология, как оказалось, не только отрицала империю, но и продолжала опираться на те глубинные структуры, которые были заложены в имперском сознании. На мой взгляд, хотя сама империя умерла, имперское сознание или имперское мышление в преобразованном виде продолжало определять политику созданного на его обломках коммунистического государства. В основе коммунистических воззрений лежало то же основание, что и в основе колониальной идеологии, только интерпретированное несколько по-иному. Здесь также ключевым было восприятие истории как «прогрессивного» движения от прошлого к будущему. Только в отличие от классической империи, для которой необходимость и неизбежность «прогресса» служила оправданием внешней, территориальной экспансии, коммунистическая псевдоимперия была озабочена внутренней экспансией. При этом политика новых вождей во многом продолжала селекцию «традиций», т.е. борьбу с негативными «пережитками» прошлого, с одной стороны, и поддержку позитивных «реликтов», с другой.

В данной связи можно, в частности, отметить, что советская власть почти полностью заимствовала постановку проблемы самоуправления у империи. Не вдаваясь в детали, поскольку это уже другая тема, укажу, что в советскую эпоху предпринимались, неоднократные попытки построить довольно демократическую систему местного самоуправления в Средней Азии. В этом направлении вначале происходили поиски форм самоуправления в сельсоветах (1920-е гг.) и в колхозах (1930-е гг.). Когда эти институты в 1950-е гг. фактически превратились в государственные учреждения с некоторыми атрибутами общественнойсистемы (такими как выборы, иусть очень формальные, должностных лиц), в Средней Азии были предприняты попытки создать особую систему самоуправления на основе института «махалля» 50 . При этом сам термин «махалля», а также официальные и неофициальные дискуссии по поводу этого института отсылали к самобытному социальному устройству среднеазиатских народов, их обычаям, менталитету. На практике же под этим именем воссоздавались все те элементы, которые считались обязательными особенностями самоуправления ещё со времён Российской империи: сельский сход, выборный, на короткий срок глава общества и т.д. Другими словами, то, что в русском Туркестане в начале XX в. считалось искусственным образованием, малопригодным для местного населения, в советской Средней Азии превратилось в «традицию» коренных жителей, якобы издавна живших в условиях общинной демократии 51 . Этот феномен известен учёным под названием »изобретение традиций» 52 . Суть его заключается в том, что под видом «традиционных» институтов изобретается или конструируется совершенно новая, социальная реальность, которая выполняет жизненно важные для сегодняшнего общества функции и задачи.

Наследие Российской империи в такой интерпретации, возникшей в советское время, оказалось востребовано независимыми национальными государствами Средней Азии после крушения СССР. Как это не парадоксально звучит, вновь нарождающиеся национальные государства, которые пытаются идеологически противопоставить себя российской и советской империям, в действительности также продолжают их опыт. Например, в 1993 г. в Узбекистане был принят закон «Об органах самоуправления граждан» 53 . Этот закон повторял многие элементы системы самоуправления, которые сложились ещё в Туркестанском генерал-губернаторстве. Единицей самоуправления объявлялась упомянутая уже «махалля». Основным органом махалли стал сельский сход, в котором участвуют все граждане старше 18 лет, либо представители граждан. Сход является правомочным при участии половины имеющих право голоса, а решения принимаются простым большинством. Во главе махалля стоит выборный на два с половиной года председатель (аксакал). Аксакал наделяется полицейскими, административными, а также некоторыми финансовыми функциями (распределение дотаций для многодетных семей, для нуждающихся и т.д.), ему разрешается иметь печать, а зарплату он получает из государственного бюджета. Если учитывать, что сохранилась прежняя система сельских советов, то таким образом можно говорить о существовании двухуровневой системы самоуправления. Даже численность населения в махалле (около 100-300 домов) и сельсоветах (около 1-2 тыс, домов) примерно совпадает с сельскими обществами и волостями.

Интересно также и то, что в современном Узбекистане быстро обнаружилось, что демократизм «махаллинского» самоуправления сочетается с рядом негативных следствий, в частности, с развитием коррупции и т.д. В последнее время даже появилась явная тенденция к усилению государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Негласно узбекская власть стала выражать осторожные сомнения в необходимости дальнейшего усиления махалли. В этом также можно увидеть параллели с тем, как развивалось отношение русских чиновников Туркестанского генерал-губернаторства к туземному самоуправлению.

Эти краткие замечания о развитии самоуправления в Средней Азии после распада Российской империи, конечно, далеко не исчерпывают рассматриваемую тему. Я думаю, что все поставленные здесь проблемы и вопросы ещё ждут своего подробного исследования. Мне лишь остаётся подчеркнуть важность обращения к прошлому. История не началась в 1917 г., как считалось совсем недавно, и уж тем более она не началась в 1992 г. Сегодняшние политические преобразования и сегодняшние попытки осмыслить происходящие трансформации продолжают всё то, что делалось и было сделано в Советском Союзе и Российской империи, поэтому более пристальное внимание к историческому прошлому становится актуальной задачей для ответа на вызовы будущего.

Список литературы

1. Яковлев А. И. Сравнительные заметки о преобразованиях в Туркестане и советской Средней Азии // Кентавр. 1993, № 2. С.94.
2. Письмо Оренбургского генерал-губернатора директору Азиатского департамента от 3 сентября 1865 г. // Туркестанский край. Сборник материалов по истории его завоевания. 1865 год. 4.2. Ташкент, 1914. С.48.
3. Миддендорф А.Ф. Очерки Ферганской долины. СПб., 1882. С.451.
4. В статье речь пойдёт лишь о сельском самоуправлении оседлого населения Средней Азии. Из-за ограничений объёма статьи одним авторским листом пришлось обойти вниманием вопросы о городском самоуправлении и самоуправлении у кочевого населения. Кроме того, по той же причине в статье не рассматривается проблема становления туземного судопроизводства, тесно связанная с темой самоуправления.
5. Письмо Командующего войсками Оренбургского края Военному министру от 23 октября 1865 г. // Туркестанский край. С. 151.
6. Письмо Командующего войсками Оренбургского края Военному министру от 31 декабря 1865 г. // Туркестанский край. С.247-248.
7. Там же. С.249.
8 Письмо М.Черняева полковнику Полторацкому от 20 декабря 1865 г. // Туркестанский край. С.234.
9. Проект всеподданейшего отчёта Ген.-Адъютанта К.П. фон Кауфмана по гражданскому управлению и устройству в областях Туркестанского генерал-губернаторства. 7 ноября 1867 — 25 марта 1881 г. СПб., 1885. С.43.
10. Объяснительная записка к положению и штатам военно-народного управления Семиреченской и Сыр-Дарьинской областей // Гейне А.К. Литературные труды. Т.2. СПб, 1898. Приложение 1. С.23-24.
11 Там же. С.6.
12 Проект всеподданейшего отчёта Ген.-Адъютанта К.П. фон Кауфмана. С.60-61.
13. Там же. С.62.
14. Там же. С.63-64.
15. Пояснительная записка к проекту Положения об управлении в областях Туркестанского генерал-губернаторства. СПб., 1874. С.44.
16. Там же. С.45.
17 Там же. С.46.
18. Свод замечаний Министров, Государственного Контролёра и Туркестанского Генерал-Губернатора на составленный комиссею проект управления Туркестанским краем, с объяснениями и возражениями на оные Военного Министра, по соглашению с генерал-адъютантом гр. Игнатьевым. СПб., 1885. С.25.
19. Миддендорф А.Ф. Очерки. С.169.
20. Там же. С.455.
21. Отчёт ревизующего, по Высочайшему повелению, Туркестанский край, тайного советника Гйрса. СПб., 1883. С.61-62.
22. Там же. С.26.
23. Там же. С.62.
24. Там же. С.64.
25. Там же. С.25.
26. Там же. С.27, 63.
27. Там же. С.27-28.
28. Объяснительная записка к проекту Положения об управлении Туркестанским краем. СПб., 1885. С. 16.
29. Там же. С. 16-17.
30. Там же. С.39.
31. Там же. С.40.
32. Там же. С.41.
33. Там же. С.42.
34. Там же. С.43.
35. Там же. €.44.
36. Терентьев М.А. История завоевания Средней Азии. Т.З. СПб., 1906. С.340.
37. Отчёт по ревизии Туркестанского края, произведённой по Высочайшему повелению Сенатором Гофмейстером Графом К.К.Паленом. Т.6. Сельское управление. СПб., 1910. С.12.
38. См.:     Положение    об    управлении    Туркестанского    края.     Составитель В.Т.Вербовский. Ташкент, 1911; Положение об управлении Туркестанского края /У Национальная политика в императорской России. Цивилизованные окраины. М., 1997. С.379-380.
39. Там же. С.389.
40. Бартольд В.В. История культурной жизни Туркестана. Л., 1927. С.203-204.
41. Терентьев М.А. История завоевания. С.485-486.
42. Протоколы заседаний комиссии, учреждённой приказом по Туркестанскому краю от 27 апреля 1902 г., для составления объединённого Положения об управлении областей Туркестанского края. СПб., 1903.
43. Там же. С. 156.
44. Там же. С. 156.
45. Там же. С. 156.
46. Там же. С. 160.
47. Там же. С. 198-203.
48 Отчёт по ревизии Туркестанского края. С.96. 49 Там же. С. 143.
50. См.: Положение «О махаллинских (квартальных) комитетах в городах, посёлках, сёлах и аулах Узбекской ССР» // Ведомости Верховного Совета Узбекской ССР. 1961, № 25 (II сентября); Положение о махаллинских (квартальных) комитетах в городах, посёлках и кишлаках Узбекской ССР // Ведомости Верховного Совета Узбекской ССР, № 20. Ташкент, 1983.
51. См. Дубнов Л. Не реформатор, а реставратор» [беседа с Супиян: бек Шерияовым] //11овое время. 1996, № 14 (апрель); Шариф А. Махалля как последний оплот оппозиции // Центральная Азия. 1996, № 4.
52. См.: Hobsbawm E. Inroduction: Inventing Traditions // Hobsbawm E., Ranger T. (eds) The Invention of Tradition. Cambridge,. 1992.
53 Закон Республики Узбекистан «Об органах самоуправления граждан» // Ферганская правда. 23 сентября 1993 г.

Источник.